菲律宾外交部3月25日对外宣称,由于中国拒绝回应菲单方面提出的仲裁请求,国际海洋法法庭庭长柳井俊二已于上周任命波兰籍法官斯坦尼洛夫帕夫拉克代表中国出席法庭关于该争议的仲裁。同时,德国籍法官吕迪格·沃尔夫鲁姆被任命为仲裁法庭成员。笔者认为,按照国际仲裁的一般规则及《联合国海洋法公约》的有关规定,这个即将出炉的国际仲裁法庭根本就不具备设立的法律基础和条件
在接下来30天内,国际海洋法法庭(ITLOS)庭长柳井俊二将提名仲裁团剩余的3个席位。一旦国际仲裁法庭组成五方仲裁团,法庭将开始听取双方的论据,并根据国际法判断哪一方的主张更合理。
所谓“国际仲裁”,是指争端当事国依据协议,将彼此间发生的争端交给自己选任的公断人来裁决,并承诺遵守其裁决的一种解决争端的法律方式。1907年签订的《和平解决国际争端海牙公约》第37条第1款将国际仲裁庭的活动定义为:“由当事国指定的并尊重其权利的仲裁官解决国家之间的纠纷。”与国际司法机构解决争端方式相比,国际仲裁更强调争端当事国的“意思自治”,国际仲裁法庭的管辖权更须以当事国明确表达的“自愿接受”为前提条件。这些普遍认同的规则并非针对某类国际仲裁,而是适用于一切形式的国际仲裁。据此,《联合国海洋法公约》争端解决机制下的国际仲裁同样需要基于争端当事国的协议和自愿接受。
这次菲律宾单方面将中菲间的南海争端提交国际仲裁,并处心积虑地将争议点聚焦于中方显示海疆范围的“九段线”的合法性上。菲方提交国际仲裁的法律依据是《联合国海洋法公约》第十五部分第二节“导致有拘束力裁判的强制程序”。按照该节的规定,有关《联合国海洋法公约》的解释或适用的任何争端,经争端任何一方请求,应提交根据本节具有管辖权的法院或法庭。解决争端机构的选项有四种:(1)按照公约附件六设立的国际海洋法法庭；(2)国际法院；(3)按照附件七组成的仲裁法庭；(4)按照附件八组成的特别仲裁法庭。公约缔约国应有自由用书面声明的方式选择这四种方法中的一种或几种。如果缔约国未声明选择这四种方法中的一种或多种,应视为已接受按照附件七组成仲裁法庭的形式。
菲律宾的逻辑推论是,在公约第十五部分第二节的语境之下,哪怕中国政府没有明确声明接受四种方法中的一种或几种,只要没有明确地提出反对或排除的声明,就意味着默示接受了按照附件七组成仲裁法庭的形式。在这种情况下,只要菲单方提出国际仲裁请求,ITLOS就可以组成仲裁法庭,而该仲裁法庭就拥有管辖权。至于菲将争议焦点放在“九段线”的合法性上,主要是为了避开中国政府曾就公约第二节所作的保留,即:“凡涉及领土主权和海域划界等重大问题都不接受导致有拘束力的国际裁判。”
但是,菲律宾的这种理解和推论完全是建立在对《联合国海洋法公约》第十五部分第二节的曲解和断章取义之上。按照该节第286条规定的准确意思,经争端任何一方请求,提交具有管辖权的法院或法庭解决,必须满足一个前置条件,同时又有一个限制因素。所谓“前置条件”,就是“已诉诸第一节程序而未得到解决”；所谓“限制因素”,就是“在第三节限制下”。
按照第一节规定的“一般程序”,当事国将争端提交第二节的强制程序之前至少需要走过这样三步:当事国自行选择的和平解决争端方式、交换意见程序、调解程序。关于南海区域争端的解决方式,2002年签订的《南海各方行为宣言》已有明确规定,即:“有关各方承诺根据公认的国际法原则,包括1982年《联合国海洋法公约》,由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议。”显然,作为《南海各方行为宣言》缔约方的中国和菲律宾完全有义务首先采取磋商和谈判的解决方式。在用尽磋商、谈判、交换意见、调解等程序之前,依“前置条件”之规定,菲律宾无权擅自提交国际仲裁,而ITLOS则无权强行组成国际仲裁法庭。
按照第三节“适用第二节的限制和例外”所确定的规则,缔约国在某类事项上有明示排除强制程序的权利。该节第298条第1款规定:“一国在签署、批准或加入本公约时或在其后任何时间,在不妨害根据第一节所产生的义务的情形下,可以书面声明对于下列各类争端的一类或一类以上,不接受第二节规定的一种或一种以上的程序:(a)(i)关于划定海洋边界的第15、第74和第83条在解释或适用上的争端,或涉及历史性海湾或所有权的争端,但如这种争端发生于本公约生效之后,经争端各方谈判仍未能在合理期间达成协议,则作出声明的国家经争端任何一方请求,应同意将该事项提交附件五第二节所规定的调解；此外,任何争端如果涉及同时审议与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何尚未解决的争端,则不应提交这一程序”。
在该条款中,海洋边界争议和涉及大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利的争议都属允许缔约国明示排除强制程序的范畴。而我国的保留声明正是按照该条款的规定,明确宣布在涉及领土主权和海域划界等重大问题上不接受强制程序。那么,菲律宾将争议聚焦在“九段线”纷争上能否避开中国所提的保留呢?
笔者认为,根本无法避开!所谓“九段线”实际上就是中国在历史上一直主张的与南海周边国家间的海域分界线,而这个海域的分界线确定与南海岛礁的领土主权归属是密不可分的。因此,“九段线”之纷争不仅涉及海洋边界划分,同时也涉及到领土主权归属问题,完全属于我国保留声明所涵盖范围之内。在中国政府按公约规定有保留声明排除强制程序的情况下,菲律宾单方提交国际仲裁没有法律依据,而ITLOS强行组成国际仲裁法庭同样缺乏法律依据。
总而言之,中菲南海之争主要是围绕岛礁主权归属及海域划界问题而引发的争议,菲律宾政府企图以偷梁换柱的方式将争议引入《联合国海洋法公约》国际仲裁程序,误导ITLOS设立所谓的国际仲裁法庭,强逼中国政府接受国际裁判,这一做法既违反了国际仲裁的一般规则,也不符合《联合国海洋法公约》的相关规定,其图谋最终一定会落空。(丁成耀 作者系华东政法大学国际法学院教授)
【本网责编 胡骁】
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